6 de septiembre de 2023

Nuevo proyecto de decreto que reglamenta la figura de extinción de dominio en Colombia

El Ministerio de Agricultura publica proyecto de decreto para reglamentar figura de extinción de dominio en materia agraria
Holland & Knight Alert
Margarita Solorza | Esteban Garcia Jimeno | Jose V. Zapata

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia publicó para comentarios el proyecto de decreto por medio del cual modifica y adiciona el Decreto 1071 de 2015, en cumplimiento del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 (Plan de Nacional de Desarrollo 2022-2026) y se reglamenta la Ley 160 de 1994 (en adelante el proyecto de decreto) en lo relacionado con los procedimientos agrarios que hoy lleva la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y, especialmente, lo relativo a la extinción del dominio en materia agraria.

De acuerdo con lo establecido en el proyecto de decreto, específicamente en lo relacionado con la figura de extinción de dominio, se pretende reglamentar el objeto y las causales establecidas en el artículo 52 de la Ley 160 de 1994 consistentes en 1) la no explotación económica de los predios rurales durante un término mayor de tres años continuos y/o 2) incumplimiento de la función ecológica de la propiedad.

En términos generales el proyecto de decreto pretende agilizar y hacer efectivos los procedimientos agrarios, especialmente el de extinción del dominio. No obstante, se incorporan diferentes disposiciones que pueden tener efectos complejos para todo tipo de proyectos productivos en zonas rurales y preocupaciones respecto de la garantía de la propiedad privada. Igualmente se identifican potenciales regulaciones que se escapan de la competencia del gobierno, al crear algunas figuras que exceden los límites establecidos en la misma Ley 160 de 1994. Entre otras potenciales disposiciones que despiertan preocupación, mencionamos 1) la inclusión de requerimientos específicos para el cumplimiento de normativas relacionadas con ordenamiento agrícola, áreas de protección para la producción de alimentos; y 2) la inversión de la carga de la prueba reviviendo por acto administrativo reglamentario una norma de rango legal que había sido derogada por el Decreto Ley 902 de 2017.

Importante tener presente que la inversión de la carga de la prueba para procedimientos agrarios, según lo establecido en el artículo 49 de la Ley 160 de 1994 no aplica a procesos de extinción de dominio y, por otra parte, el numeral 4 del artículo 53 de dicha ley (que mencionaba la carga de la prueba para el propietario en procesos de extinción del dominio) fue expresamente derogado.

Por otra parte, se incluye la reglamentación del artículo 61 del Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo) para efectos de que se logre la enajenación a favor de la ANT de predios rurales a los cuales se les hubiese iniciado procesos de extinción del dominio. Preocupa el hecho que esta figura termine funcionando como un mecanismo de presión para efectos de lograr enajenaciones forzadas por fuera de los parámetros y valoraciones establecidos en la Constitución y la ley para los procesos de expropiación.

Respecto a la extinción de dominio por incumplimiento a la función social y ecológica de la propiedad, se establece que se entenderá que existe causal para la misma, cuando en el procedimiento administrativo agrario se compruebe que concurren en el predio objeto de la actuación, el uso con deterioro o perjuicio sobre los recursos naturales renovables y del ambiente, cuando se realizan conductas o se producen abstenciones que los destruyen, agotan, contaminan, disminuyen, degradan, o cuando se utilizan por encima de los límites permitidos por normas vigentes, alterando las calidades físicas, químicas o biológicas naturales o se perturba el derecho de ulterior aprovechamiento, en cuanto éste convenga al interés público, el cual debe interpretarse en consonancia con el derecho a la alimentación.

El proyecto de decreto hace referencia a que se entenderá como usos con deterioro, entre otros, los siguientes:

  • el uso de los predios con contaminación de fuentes de agua
  • el uso de los predios con procesos de deforestación
  • el uso de los predios, cuando generen deterioro al suelo, que perturbe el derecho de ulterior aprovechamiento
  • el uso de los predios, se dé con violación de las condiciones establecidas en las licencias ambientales respectivas, según concepto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
  • usos de los predios con violación o transgresión de las determinantes ambientales

Llama la atención del proyecto de decreto, que el mismo indica que el proceso administrativo de extinción del derecho del dominio por incumplimiento de la función ecológica de la propiedad es independiente de los procesos administrativos sancionatorios ambientales, ampliando la definición y alcance, por medio de la reglamentación, de las causales inicialmente establecidas por la Ley 160 de 1994.

Lo anterior implicaría, conforme a las causales enunciadas, que la ANT podría estar intentando asumir competencias para determinar la existencia de contaminación, deforestación, deterioro del suelo, entre otros, facultades que únicamente y exclusivamente en sede administrativa deberían ser de competencias de las autoridades ambientales, más aún cuando se pretende como sanción declarar la extinción del derecho de dominio, sanción que no está contemplada en materia administrativa sancionatoria ambiental (Ley 1333 de 2009). En adición dada la especialidad del tema, solo las autoridades ambientales deberían ser las llamadas a determinar cuando existe o no un daño al medio ambiente que pueda conllevar sanciones administrativas de tal índole.

Anteriormente, en el procedimiento inicialmente establecido en la Ley 160 de 1994, cuando el proceso de extinción del dominio se basará en asuntos ambientales, la autoridad agraria tenía la obligación de solicitar el concepto previo de la autoridad ambiental, lo que por supuesto le daba mayor certeza al procedimiento y la decisión final. Hoy dicha disposición se encuentra derogada por expresa disposición del Decreto Ley 902 de 2017, lo que aunado a la ampliación del ámbito de aplicación del proyecto de decreto, se puede llegar a una la toma de decisiones arbitrarias que afecten de forma determinante a una empresa o proyecto productivo.

El proyecto de decreto, conforme a lo indicado en la página web del Ministerio de Agricultura se encuentra para comentarios hasta el 10 de septiembre de 2023.

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