9 de agosto de 2022

Reforma tributaria 2022

Proyecto de Ley 118 – Cámara de Representantes
Holland & Knight Alert
Gustavo Pardo | Juan Carlos Valencia Marquez | Rafael A. Lafont Castillo

El 8 de agosto de 2022 el Gobierno Nacional radicó ante la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley 118, que contiene el proyecto de reforma tributaria 2022.

Es previsible y deseable que el proyecto sufra cambios en su trámite ante el Congreso de la República.

Su título "Para la Igualdad y la Justicia Social" es atractivo, todos queremos esto. Sin embargo, al igual que en la fallida Reforma de 2021, por un camino diferente, la carga se centra principalmente sobre la Clase Media.

En efecto, la reducción de la renta exenta del 25% prevista para las rentas laborales a 790 UVT anuales ($30.023.160 cifra 2022), aunada a la limitación de rentas exentas y deducciones especiales en la renta líquida de la cédula general a 1.210 UVT anuales ($45.984.840 cifra 2022), y la sujeción de los dividendos y participaciones a la tarifa general del impuesto sobre la renta del artículo 241 ET (hoy en 10%, que pasaría a 0%, 19%, 28%, 33%, 35%, 37% o 39%), es una combinación que parece ser excede la capacidad de pago o capacidad contributiva de la Clase Media.

La comparación con los niveles de tributación de las personas naturales en los países miembros de la OCDE es cuestionable, porque en esos países, temas como la salud, educación, seguridad y transporte están muy bien atendidos por el Estado. En Colombia no es así, por ello, no se puede esperar una misma capacidad contributiva de los colombianos, cuando en nuestro país las sumas que deben asumir las personas de su propio peculio para suplir las deficiencias estructurales, hacen que la capacidad contributiva de la clase media sea sustancialmente inferior que sus pares en otros países miembros de la OCDE.

Con certeza en la página 25 de la exposición de motivos se dice lo siguiente:

"Ahora bien, dado lo anterior, es necesario plantear alternativas vinculadas al IRPN que acentúen el potencial redistributivo mediante incrementos en la TET de los contribuyentes de mayores ingresos, mejorando la progresividad del sistema. Para lo anterior, es necesario reconocer el principio de capacidad de pago y la implicación de este tributo en términos de liquidez para el contribuyente dado que el hecho generador del impuesto es un stock y no un flujo".

Sin embargo, a renglón seguido en la página 26 de la exposición de motivos, justifica considerar que el Impuesto Permanente al Patrimonio se haga sobre el valor intrínseco de la acciones, afirmando que la tributación sobre el costo fiscal "desconoce el crecimiento patrimonial de las compañías, aminorando el patrimonio de la persona natural accionista de la empresa", sin tener en cuenta que el crecimiento patrimonial de las empresas en la mayoría de las veces nada tiene que ver con la capacidad de pago de los accionistas. Es más, tampoco tiene que ver con la capacidad de pago de las empresas, ya que el valor intrínseco de las acciones reconoce las valoraciones potenciales de un negocio en marcha, esto es, su potencial a lo largo del tiempo, que nada tiene que ver con su capacidad de pago en el presente.

Debemos esperar que la propuesta de Impuesto al Patrimonio sobre el valor intrínseco de las acciones se corrija en el trámite ante el Congreso de la República, para mantener la base del costo fiscal, única que tiene relación con la capacidad de pago presente de los accionistas.

Las modificaciones antes descritas, sumadas al impuesto sobre las pensiones sobre una base muy baja 1.790 UVT ($68.027.160 cifras 2022 - $5.668.930 mensuales) podría dejar a la clase media en vías de extinción, al igual que lo hacía la fallida reforma de 2021, ésta además con el tema del IVA a ciertos productos.

Las conversaciones con la Clase Media han demostrado que tenemos la vocación de contribuir con un poco más de impuestos, pero no a niveles que pondrían en riesgo su mínimo vital y que excedería su capacidad de pago o capacidad contributiva.

Es importante que el Congreso de la República y el Gobierno Nacional entiendan que si la tributación excede la capacidad de pago de la Clase Media, el efecto será menos consumo, con un efecto adverso inmediato sobre la economía y la generación de empleo, afectando a toda la sociedad colombiana en su conjunto.

Algo destacable, por positivo, se encuentra en el último párrafo del artículo de derogatorias, que dice lo siguiente:

"Los contribuyentes que hubieren acreditado las condiciones para acceder a las tarifas diferenciales y demás beneficios tributarios derogados o limitados mediante la presente ley, podrán disfrutar del respectivo tratamiento durante la totalidad del término otorgado en la legislación bajo la cual se consolidaron las respectivas situaciones jurídicas". (Subraya fuera de texto).

Este texto, que debería hacer parte del articulado final, pero no como una texto suelto dentro del artículo de derogatorias, sino como un artículo más de la reforma y antes de las derogatorias, reconoce la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, que son aquellas en las cuales cuando al 31 de diciembre de 2022 o antes un contribuyente haya cumplido con todas sus obligaciones para acceder a una tarifa reducida (como por ejemplo, el 20% en zonas francas o el 9% de las actividades contempladas en el parágrafo 5 del artículo 240 ET – nuevos hoteles, hoteles que se amplíen o remodelen, parques temáticos, centros de asistencia para turista adulto mayor, entre otros), podrán conservar el tratamiento o tarifa especial por el término vigente en el año en el cual terminó de cumplir con sus obligaciones).

Los principales cambios contenidos en el proyecto de reforma tributaria 2022 radicado en agosto 08 de 2022, son los siguientes:

A. Personas naturales

  1. Las pensiones se gravan sobre la suma que exceda de 1.790 UVT anuales ($68.027.160 cifras 2022, esto es, sólo $5.668.930 mensuales). Un gravamen progresivo para las pensiones superiores a $10.000.000 sería consistente con la exposición de motivos que señala que no afectará a quienes devengan menos de esa suma. El monto previsto en el proyecto no es consistente con ese anuncio.
  2. La renta exenta del 25% prevista para las rentas laborales se reduce a 790 UVT anuales ($30.023.160 cifra 2022). Una exención de sólo $2.501.930 mensuales desconoce que esta exención no es un beneficio tributario, sino una suma que compensa a los asalariados el hecho que la Ley no les permite deducir costos y deducciones, exención con la cual se busca respetar su mínimo vital.
  3. El impuesto para dividendos de personas naturales residentes y sucesiones ilíquidas de causantes residentes que hoy está en 10%, se incrementa, al someterse a la tarifa general del artículo 241 ET (tabla progresiva de 0%, 19%, 28%, 33%, 35%, 37% o 39%), con una retención en la fuente de 20%, imputable al impuesto que liquide en su declaración del impuesto sobre la renta.

Este incremento desproporcionado en el impuesto para dividendos de personas naturales residentes va en contravía de los objetivos de formalización y creación de empresas, ya que la visión que tendrán las personas naturales al decidir si emprenden sus negocios como personas naturales o creando una sociedad, sería la siguiente:

Reforma tributaria 2022

La pregunta es, si usted quiere desarrollar un negocio, lo haría como persona natural o con una sociedad, al comparar esta carga de impuesto sobre la renta e impuesto para dividendos:

Reforma tributaria 2022

En todos los casos, cuando menos tratándose de Pymes, la conclusión sería que es mejor trabajar como persona natural, que crear una sociedad. 

Si la propuesta del proyecto no se corrige, la consecuencia natural sería la rápida liquidación de muchas Pymes para evitar que la combinación, impuesto sobre la renta sociedad e impuesto para dividendos, los afecte gravemente, al exceder su capacidad de pago, impidiéndoles al mismo tiempo generar empleo.

  1. El impuesto para dividendos de personas naturales sin residencia en Colombia y sucesiones ilíquidas de causantes no residentes sería del 20% (al igual que para sociedades u otras entidades extranjeras sin domicilio principal en el país), generando una discriminación en contra las naturales residentes y sucesiones ilíquidas de causantes residentes, cuando les sean aplicables las tarifas de 28%, 33%, 35%, 37% o 39%, discriminación injustificada que podría ser digna de protección constitucional.
  2. Las tarifas del artículo 241 ET (tabla progresiva de 0%, 19%, 28%, 33%, 35%, 37% o 39%) se aplicarían a la sumatoria de las rentas líquidas cedulares obtenidas en las rentas de trabajo, de capital, no laborales, de pensiones, de dividendos y participaciones y la ganancia ocasional gravable determinada conforme a este Estatuto.

Esto significa que las ganancias ocasionales gravables ya no se gravarían al 10%, sino a la tarifa general que corresponda a cada persona natural.  Si bien no se modifican los reajustes al costo de los artículos 70 y 73 ET, ni la posibilidad prevista en el artículo 72 ET de solicitar el avalúo catastral del año anterior como costo fiscal para los inmuebles, impuestos del 28%, 33%, 35%, 37% o 39% para las ganancias ocasionales lucen excesivos, más aún al compararlos con los niveles de tributación internacional.

En efecto, considerar en un impuesto de 28%, 33%, 35%, 37% o 39% sobre las herencias luce confiscatorio.

  1. Además del incremento en la tarifa para personas naturales, se incluyen otras modificaciones en el régimen de ganancias ocasionales para las personas naturales.
  2. En la depuración de la cédula general para las rentas laborales, se reduce el límite para las rentas exentas y deducciones especiales del numeral 3 del artículo 336 ET de 5.040 UVT ($191.540.160 cifra 2022) a sólo $1.210 UVT ($45.984.840)
  3. Si se considera el tope de la renta exenta laboral por $30.023.160, este límite significa que sólo quedarían un espacio de $15.961.680 para las deducciones especiales lo cual significa, especialmente para las personas entre 20 y 50 años que están pagando su vivienda, que se derogaría de hecho, la deducción por dependientes, los pagos de medicina prepagada, los aportes a fondos de pensiones o cuentas de ahorro para el fomento de la construcción, para limitar a sólo $15.961.680 la deducción de los intereses de préstamos para la adquisición de vivienda.

    Esta limitación no refleja un análisis concreto y cierto en torno a los gastos en que debe incurrir un asalariado para mantener su mínimo vital.

    Esto también es algo que se debería corregir en el trámite del proyecto de Ley pues al impedir, incentivos como aportes a fondos de pensiones o cuentas de ahorro para el fomento de la construcción y limitar la deducción de los intereses de préstamos para la adquisición de vivienda, irá en contra de la construcción, que es un gran generador de empleo.

    Con esta limitación, también se pondría en riesgo la subsistencia de los fondos privados de pensiones y con ello las pensiones de todos los colombianos que tienen en ellos los ahorros construidos con su trabajo, para financiar sus propias pensiones.

  1. Se elimina la exigencia para la procedencia de la renta exenta para rentas de trabajo que no provengan de una relación laboral o legal y reglamentaria, de no tener contratados 2 o más trabajadores.
  2. Se establece el Impuesto al Patrimonio en forma permanente, a partir de una suma razonable de patrimonio líquido (activos menos pasivos) de 72.000 UVT ($2.736.288.000 cifra año 2022), que podría estar cerca de $3.000.000.000 a 01 de enero de 2023. Las tarifas son altas pero no alcanza a lucir confiscatorias:
  • 0,5% entre 72.000 UVT ($2.736.288.000) hasta 122.000 UVT ($4.636.488.000), restando de la base gravable la suma de 72.000 UVT ($2.736.288.000).
  • 1,0% a partir de 122.000 UVT ($4.636.488.000), restando de la base gravable la suma de 122.000 UVT ($4.636.488.000), adicionando al resultado un impuesto de 250 UVT ($9.501.000).

Sin embargo, el Impuesto al Patrimonio permanente se vuelve confiscatorio en forma permanente cuando establece que en el caso de las acciones de sociedades que no cotizan en bolsa de valores se tome el valor intrínseco, suma que no guarda ninguna relación con la capacidad de pago o capacidad contributiva de los accionistas, en la mayoría de los casos.

El mismo efecto se produce para las acciones de sociedades que cotizan en bolsa de valores, para las cuales se exige el valor de cotización en el último día hábil del año anterior.

Estos dos parámetros son una mera expectativa pero no corresponden a un valor de realización del activo, ni corresponden a una muestra real de capacidad de pago o capacidad contributiva.

Otros aspectos relevantes del impuesto al patrimonio son los siguientes:

a. Se permite excluir 12.000 UVT ($456.048.000, cifra 2022) de la casa o apartamento de habitación, con la condición de que la persona natural viva allí, efectivamente, la mayor parte del tiempo.

b. Se prevén reglas para la determinación de la base gravable de las personas naturales con establecimiento permanente (EP) en Colombia (parágrafo 2 del nuevo artículo 295-3 ET).

c. Si bien está previsto para las personas naturales, también grava a las sociedades o entidades extranjeras que no sean declarantes del impuesto sobre la renta en el país, y que posean bienes ubicados en Colombia diferentes a acciones, cuentas por cobrar y/o inversiones de portafolio, tales como inmuebles, yates, botes, lanchas, obras de arte, aeronaves o derechos mineros o petroleros.

d. En el caso de las participaciones en fundaciones de interés privado, trusts, seguro con componente de ahorro material, fondos de inversión o cualquier otro negocio fiduciario, en Colombia o en el exterior, el valor patrimonial corresponderá al patrimonio neto subyacente y que quien tiene la obligación legal de incluir estos activos en su declaración del impuesto al patrimonio es el beneficiario final (numeral 3 del parágrafo 3 del nuevo artículo 295-3 ET).

e. En línea con la pretensión de gravar el valor intrínseco de las acciones, se prevé como inexactitud sancionable la realización de ajustes contables y/o fiscales, que no correspondan a operaciones efectivas o reales y que impliquen la disminución del patrimonio líquido, a través de omisión o subestimación de activos, reducción de valorizaciones o de ajustes o de reajustes fiscales, la inclusión de pasivos inexistentes o de provisiones no autorizadas o sobreestimadas de los cuales se derive un menor impuesto a pagar.

Lo anterior, se advierte, "sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar".

B. Personas jurídicas

  1. Si bien no se modifica la tarifa general del impuesto sobre la renta (35%), el alto incremento en el impuesto para dividendos llevaría, probablemente a desincentivar la creación de empresas y con ellos la formalización y la generación de empleo formal.
  2. Se eliminan los siguientes regímenes o tarifas diferenciales previstos en varios parágrafos del artículo 240 ET 1) Ley 1429 de 2010 de Formalización y Generación de Empleo; 2) empresas editoriales; 3) servicios prestados en nuevos hoteles que se construyan y hoteles que se remodelen y/o amplíen; 4) nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos proyectos de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos; 5) servicios de cuidado, alimentación, enfermería, alojamiento, fisioterapia recuperación y demás servicios asistenciales prestados en centros de asistencia para turista adulto mayor.
  3. Para los usuarios de zonas francas se podrá mantener la tarifa del 20% si cuenten con un Plan de Internacionalización aprobado y vigente al 1 de enero del año gravable, que cumpla con el umbral mínimo de exportación que determine el Gobierno Nacional. Para esos usuarios, así como los señalados en el numeral 2 anterior, como se mencionó antes, el último párrafo del último artículo de derogatorias prevé que se respetarán las situaciones jurídicas consolidadas.

El nuevo parágrafo 5 del artículo 240-1 ET deja duda acerca de si el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas se predica también de las zonas francas uniempresariales, como debería ser.

  1. Se establece como permanente la sobretasa del 3% adicionales a la tarifa del Impuesto sobre la Renta para las Instituciones Financieras que tengan una renta gravable igual o superior a 120.000 UVT ($4.560.480.000, cifra 2022).
  2. Se establecen las siguientes limitaciones en materia de costos y deducciones:
  3. a. Limita del 3% anual de la renta líquida ordinaria del contribuyente, para el valor de los ingresos no constitutivos de renta, deducciones especiales, rentas exentas y descuentos tributarios. En el último inciso del nuevo artículo 259-1 ET se señala qué conceptos se incluyen dentro de este límite.

    b. Se elimina el descuento tributario del 50% del impuesto de industria y comercio, el cual sería deducible.

    c. Se elimina la deducción de la contribución de las empresas a fondos mutuos de inversión.

    d. Se prohíbe tomar como costo o deducción las regalías por la explotación de un recurso natural no renovable, propuesta que va en contravía de los estándares internacionales en los cuales son deducibles o, cuando no lo son, es porque no se tratan como ingreso, sino como un recaudo para el Estado.

    En efecto, va en contra del racional de un negocio que todo el ingreso por la explotación de un recurso natural no renovable sea ingreso gravable, pero que la contraprestación que corresponde al Estado no sea aceptable como costo o deducción, ya que en lo que hace a esta partida significaría pretender gravar el ingreso bruto, además de percibir la regalía que tuvo que pagar el contribuyente para poder generar el ingreso.

    e. Se prohíbe la deducción de los pagos por afiliaciones a clubes sociales, gastos laborales del personal de apoyo en la vivienda u otras actividades ajenas a la actividad productora de renta, así como los gastos personales de los socios, partícipes, accionistas, clientes y/o sus familiares, los cuales pasan a ser considerados como ingresos en especie para sus beneficiarios.


  4. La tarifa de ganancias ocasionales se incrementa del 10% al 30%.

C. Impuestos ambientales

  1. Impuesto nacional al carbono
  2. Además de los combustibles fósiles (derivados de petróleo y todos los tipos de gas fósil), incluye como gravado el consumo propio de carbón dentro del territorio nacional ($52.215 por tonelada), exceptuando el carbón de coquerías. También incrementa las tarifas de este impuesto para los diferentes combustibles fósiles.


  3. Nuevo impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso
  4. Se causa en las ventas que hagan los importadores o productores de bienes comercializados en el país, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques plásticos de un solo uso, con excepción de quienes tengan Certificación de Economía Circular (CEC), que reglamentará el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

    La base gravable es el peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso. La tarifa de 0,00005 UVT ($19,002) por cada (1) gramo.

    La sanción por no declarar sería del 20% del impuesto.


  5. Impuesto a las exportaciones de petróleo crudo, carbón y oro
  6. Se causa por la exportación de petróleo crudo, carbón y oro si el precio internacional del petróleo crudo, carbón y oro, al momento de la exportación, es superior al precio umbral definido en el artículo 37 del proyecto de Ley. La tarifa aplicable es de 10%.

D. Impuestos saludables

  1. Impuesto al consumo de bebidas ultraprocesadas y azucaradas
  2. Se causa en la producción e importación de bebidas ultraprocesadas azucaradas (bebidas a base de fruta, zumos, néctares de frutas, mezclas en polvo, bebidas azucaradas, energizantes y saborizadas, babibas gaseosas y carbonatadas, bebidas deportivas, refrescos, aguas endulzadas o saborizadas, bebidas a base de malta, bebidas tipo té o café y, en general, cualquier bebida que contenga azúcares añadidos o edulcorantes).

    Aplica para bebidas con más de 4 gr de azúcar por cada 100 ml a tarifas de $18 (entre 4 gr y 8 gr de azúcar por 100 ml) y $35 (más de 8 gr por 100 ml).

    Se exceptúan los derivados lácteos 1) las fórmulas infantiles; 2) medicamentos con incorporación de azúcares adicionados; 3) productos líquidos o polvo para reconstituir cuyo propósito sea brindar terapia nutricional para personas que no pueden digerir, absorber y/o metabolizar los nutrientes provenientes de la ingesta de alimentos; 4) bebidas, terapia nutricional para personas con requerimientos nutricionales alterados por una condición médica; 5) soluciones de electrolitos para consumo oral diseñados para prevenir la deshidratación producto de una enfermedad.


  3. Impuesto nacional al consumo de productos comestibles ultraprocesados y con alto contenido de azúcares añadidos.
  4. Grava la producción e importación de productos comestibles ultraprocesados como son los embutidos, papas fritas, patacones, chicharrones, pasa bocas, galletas dulces, bizcochos, confites de chocolate y helados (artículo 49 del proyecto de reforma tributaria).

    La tarifa es del 10% sobre el valor de venta de los productos comestibles ultraprocesados.

E. Mecanismos de lucha contra la evasión y elusión tributaria

  1. Sede Efectiva de Administración (SEA)
  2. Se aclara la definición de SEA del parágrafo 1 del artículo 12-1 ET, señalando que la SEA se encuentra en el lugar en que se tomen las decisiones del "día a día" del negocio. Actualmente la SEA está donde se adopten decisiones "comerciales y de gestión decisivas".


  3. Presencia económica significativa (impuesto a las plataformas tecnológicas)
  4. El artículo 57 del proyecto de Ley crea la "presencia económica significativa" en Colombia buscando que no residentes que tengan una interacción deliberada y sistemática con usuarios o clientes en Colombia, tributen como lo hacen los establecimientos permanentes.

    Los pagos a no residentes con "presencia económica significativa" en Colombia estarían sujetos a retención en la fuente a la tarifa de 20%.


  5. Declaración anual de activos en el exterior
  6. Se incluyen como obligados a presentar esta declaración los contribuyentes del régimen SIMPLE y se elimina la excepción prevista para quienes tuvieran activos por 2.000 UVT ($76 millones para 2022), por lo que todos los que posean activos en el exterior se encuentran obligados a presentar esta declaración, sin importar su cuantía.


  7. Determinación oficial del impuesto mediante facturación
  8. Se extiende la aplicación del sistema de determinación de impuesto mediante factura a los impuestos de IVA e impuesto al consumo. Actualmente sólo es aplicable al impuesto sobre la renta.

F. Otros cambios propuestos

  • Se derogan las siguientes exenciones, regímenes y tratamientos preferenciales:
  • a. Se elimina el tratamiento como ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional de las utilidades de la enajenación de acciones inscritas en la Bolsa de Valores de Colombia, de un mismo beneficiario real, cuando dicha enajenación no supere el diez por ciento (10%) de las acciones en circulación de la respectiva sociedad durante un mismo año gravable y de las utilidades de la negociación de derivados que sean valores y cuyo subyacente esté representando exclusivamente en acciones inscritas en una bolsa de valores colombiana, índices o participaciones en fondos o carteras colectivas que reflejen el comportamiento de dichas acciones.

    b. La capitalización de utilidades en acciones o cuotas de interés social, como ingreso no constitutivo de renta.

    c. Las rentas exentas para la economía naranja, el desarrollo del campo colombiano, al igual que las rentas exentas en la utilidad de venta de bienes destinados y la vivienda VIS o VIP, aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales y el servicio de transporte fluvial en embarcaciones y planchones de bajo calado.

    d. Desaparecerían los beneficios por mega-inversiones, al igual que la posibilidad de suscribir contratos de estabilidad tributaria para éstos.


  • En el Régimen SIMPLE se ajustan algunas tarifas y se incluye un quinto grupo para las actividades de atención de la salud humana y de asistencia social. Nos llama la atención que no se define qué es asistencia social.
  • Se elimina el incentivo a las inversiones en hidrocarburos y minería para los contribuyentes que incrementaran dichas inversiones.
  • Se modifica la exclusión de IVA para la importación de bienes objeto de tráfico postal, envíos urgentes o entrega rápida cuyo valor no exceda de US$200 (artículo 66 del proyecto).
  • Dejan de existir los 3 días sin IVA.

La información contenida en esta alerta es para la educación y el conocimiento general de nuestros lectores. No está diseñada para ser, y no debe ser usada como, la única fuente de información cuando se analiza y resuelve un problema legal, y no debe sustituir la asesoría legal, que se basa en un análisis específico de los hechos. Además, las leyes de cada jurisdicción son diferentes y cambian constantemente. Esta información no tiene por objeto crear, y su recepción no constituye, una relación abogado-cliente. Si tiene preguntas específicas sobre una situación de hecho concreta, le instamos a que consulte a los autores de esta publicación, a su representante de Holland & Knight o a otro asesor legal competente.


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