21 de julio de 2021

Acuerdo sobre Impuesto Mínimo Global y sus implicaciones para México

Holland & Knight Alert
Eugenio Grageda

Tras la culminación del proyecto Erosión de la Base Desplazamiento de Beneficios (Base Erosion Profit Shifting o BEPS) en 2017, proyecto creado para combatir la erosión de la base gravable y estrategias para la transferencia de ingresos a otros países, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) comenzó con el desarrollo de nuevas reglas con el fin de hacer frente a ciertos aspectos que quedaron pendientes de resolver bajo BEPS, como lo es el régimen fiscal al que deberían estar sujetos las grandes compañías digitales. (Lea una alerta de Holland & Knight en inglés sobre este tema.) Este segundo grupo de reglas, al que se le conoce como BEPS 2.0, se divide en dos pilares, cada uno con un objeto y fin independiente, como se describe a continuación.

Pilar 1

El Pilar 1 consiste en la creación de un nuevo supuesto bajo el cual por primera vez las grandes compañías digitales y comerciales (excepto aquellas parte de la industria extractora y del sistema financiero)1 con un cierto nivel de ingresos (20 billones euros) y con utilidades netas en exceso del 10 por ciento deberán pagar un impuesto en los países en donde el mercado o sus clientes están localizados, aun y cuando no tengan ningún tipo de presencia física en dichos países tal como se requiere actualmente. Si el Pilar 1 aplica sólo a compañías que tienen una tasa de retorno por el encima del 10 por ciento (i.e., tasa normal de retorno), y el umbral de ingresos se mantiene en EUR20 billones, como lo propuso EEUU, menos de 100 compañías estarían dentro de su ámbito de aplicación. Expertos han establecido que si a su vez se asume que de las utilidades arriba de este 10 por ciento, el 20 por ciento (dentro del rango de 20 a 30 por ciento) se considera como Monto A, se tendría un monto total de repartición de EUR87 billones entre los países de mercado.

La asignación del impuesto que le correspondería al país de residencia de la compañía y a los países de mercado se realizará a través de dos fórmulas llamadas Monto A y Monto B, fundamentalmente diferentes a la asignación de ingresos conforme al principio de plena competencia que controla el régimen de precios de transferencia.

El Monto A asigna a los países de mercado una parte de las utilidades por encima de la tasa normal de retorno de las compañías que hubiere sido obtenida a través de la explotación de tecnología o intangibles. El Monto B otorga un monto estándar a los países de mercado de acuerdo con funciones de publicidad y distribución, e.g., 10 por ciento del costo de distribución.

El Pilar 1 pudiera ser el más relevante para México en cuanto al potencial de recursos que pudiera generar para el gobierno. Lo interesante será determinar la forma en que las obligaciones en relación con el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) que actualmente tienen ciertas plataformas digitales subsistirían con este nuevo impuesto. En otros países como Francia o UK, en donde se ha implementado un "impuesto sobre servicios digitales" es claro que éste dejará de estar en vigor en el momento en que el Pilar 1 sea aprobado. Sin embargo, el ISR e IVA aplicables en México tienen una naturaleza completamente distinta a los impuestos sobre servicios digitales de otras jurisdicciones.

Pilar 2

Por otro lado, el Pilar 2 tiene la intención de establecer un piso o alto a la competencia entre los países por el ofrecimiento de tasas impositivas más atractivas como parte de la competencia por la inversión extranjera entre los mismos. Entre las medidas adoptadas por la OCDE en este Pilar 2 para detener el llamado "race to the bottom" se encuentra la adopción de un impuesto mínimo global conocido como Global Anti-Base Erosion (GloBE) con la intención de asegurarse que todos los ingresos de las multinacionales estén sujetos a un nivel de impuestos "apropiado", independientemente de donde lleven a cabo sus actividades.

El impuesto mínimo global establece básicamente que si el ingreso generado por una subsidiaría o una sucursal en el extranjero no está sujeto a una tasa de impuesto por encima de la tasa acordada como mínima entre los países (actualmente 15 por ciento), el país donde se encuentra localizado el accionista o la matriz tendrá el derecho a aplicarr el impuesto correspondiente2. Por ejemplo, si una sociedad mexicana tiene actividades comerciales a través de una subsidiaria en Irlanda que genera ingresos sujetos a la tasa del 12.5 por ciento, actualmente aplicable en dicho país, México tendría derecho a coleccionar un impuesto por los ingresos generados por dicha subsidiaria irlandesa a la tasa corporativa aplicable en México.

Sujeto a excepciones, el GloBE solamente aplicaría a compañías multinacionales con un ingreso global mayor a EUR750 millones.

Así se espera que el GloBE provea la solución a dos problemas del sistema fiscal internacional: la transmisión de ingresos a jurisdicciones de baja imposición por las multinacionales y la competencia a nivel fiscal entre los países.

El Acuerdo y sus implicaciones

Los ministros de las naciones del G20 anunciaron el pasado 10 de julio de 2021 su aprobación a las propuestas publicadas el 1 de julio de 2021 por la OCDE y el Inclusive Framework (grupo conformado por 138 países) a través del "Statement on a two-pillar solution to address the tax challenges arising from the digitalisation of the economy".

Se debe reconocer el esfuerzo de la OCDE en orquestar el acuerdo entre 132 países sobre la implementación del impuesto mínimo global alcanzado el pasado 1 de julio de 2021. Sin embargo, a pesar de las fanfarrias alrededor del acuerdo, en este momento aún no se puede saber si el reto se cumplirá. El acuerdo del G20 y el Inclusive Framework, es sólo un compromiso por el ejecutivo de los países involucrados para tratar de lograrlo. Las negociaciones alrededor de los aspectos técnicos del mismo deberán seguir a nivel de la OCDE. De acuerdo con los blueprints publicados por la OCDE hasta ahora sobre el GloBE existen todavía diferencias fundamentales entre los países que deben solventarse para llegar a un acuerdo, e.g., la definición de la base sobre la cual deberá aplicarse el impuesto mínimo o su compatibilidad con reglas de la Unión Europea.

A pesar de la alta dificultad para resolver los aspectos técnicos y prácticos de dicho impuesto, el el reto es lograr que la mayoría de los países lo apruebe y que la tasa mínima no sea tan diferente de la actualmente aplicable en los países del Inclusive Framework.

Si sólo un número reducido de países implementa el impuesto mínimo global, éstos podrían resolver para sí mismos el problema de la transferencia de utilidades a otros países. Sin embargo, hacerlo traería problemas de competencia fiscal entre los países. Las compañías cuya sede principal está localizada en países que sí implementaron el GloBE podrían buscar ubicar sus headquarters en otra jurisdicción que no haya adoptado dicho impuesto.

Asimismo, las multinacionales podrían mantener sus subsidiarias u operaciones fuera del país de su sede dada la gran diferencia entre la tasa doméstica y la del GloBE. Por ejemplo, si la propuesta de adoptar una tasa del 15 por ciento se mantiene, el GloBE sería mucho menor que la tasa de impuesto corporativo del 30 por ciento aplicable en México por lo que podría fracasar en detener la transferencia de actividades por parte de las compañías mexicanas a otros países en donde por ejemplo aplique la tasa del 15 por ciento.

En este sentido, un impuesto mínimo del 15 por ciento no evitará la competencia entre los países que tengan una tasa por encima de 15 por ciento, entre ellos México. De igual forma, debido a una excepción ahora aplicable consistente en que las sociedades que tengan una cierta substancia económica en el extranjero (e.g., empleados, oficinas, actividades, etc.) estarían exentas del GloBE, la competencia para atraer actividades económicamente activas e inversiones reales entre los países con tasas menores a 15 por ciento continuaría.

Estos problemas podrían mitigarse si una gran mayoría de países adopta un impuesto mínimo global sin excepciones, por ejemplo, con base en una suficiente substancia económica en el otro país y difícil de eludir. Un mecanismo que reduce los beneficios fiscales de operar en países que no adoptaron el impuesto mínimo global, como lo es la regla que evita la deducción de pagos a países de baja imposición puede ser un ejemplo (i.e., Under Taxed Paymet Rule). Esto también reduciría los incentivos de los países a salirse del acuerdo.

No obstante, el otro lado de la moneda de esto es que entre más estricto sea el impuesto, menor será el número de países dispuestos a implementarlo y menos efectivo será el impuesto.

Lo dicho en los medios y los mensajes de auto-felicitaciones emitidos por las organizaciones internacionales involucradas y los ejecutivos de los estados sugieren que el impuesto es un hecho. Pero ¿qué se ha logrado hasta ahora en realidad?

El acuerdo del 1 de julio de 2021 describe el impuesto mínimo como un "common approach" y no como un "minimum standard" lo que significa que los países miembros del Inclusive Framework no están obligados a adoptar las reglas GloBE. Significa que si eligen hacerlo, deberán implementar y administrar las reglas en una forma consistente con las reglas modelo y guías establecidas por dicho Inclusive Framework y aceptarían la aplicación del GloBE por otros países junto con cualquier regla de salvamento o "safe harbour" acordada.

Así, los 132 países mencionados no acordaron adoptar un impuesto mínimo global. Acordaron que si deciden adoptarlo, lo harán en una forma consistente con los resultados de las negociaciones del Pilar 2. Es distinto. De hecho, la declaración del 1 de julio de 2021 no menciona qué países o cuántos adoptarán el impuesto mínimo, lo que supone que algunos jugadores importantes no están listos para comprometerse en un mayor grado y que están esperando más detalles antes de tomar una decisión.

Hay otros problemas. El impuesto mínimo incrementaría la complejidad del sistema tributario y desalentaría la inversión global. Existen muchas otras reglas anti-abuso y anti-diferimiento que subsistirían en conjunto con estás reglas que incrementarían aún más las complicaciones a nivel fiscal para las multinacionales.

Asimismo, la competencia a nivel impositivo para determinar qué país tiene el régimen fiscal más atractivo tiene ventajas. Esa competencia, por ejemplo, obliga a los países, tal como sucede con las empresas, a utilizar eficazmente los recursos tributarios. Sin dicha competencia, habrá menos alicientes para los estados de realizar el mayor número de proyectos posibles con el menor monto posible de recursos.

Tal y como está propuesto hasta ahora, el impuesto mínimo beneficiaría más a países desarrollados. Éstos cuentan con un mayor número de multinacionales con operaciones en el extranjero y el orden en la aplicación de las reglas establecidas en el Pilar 2 beneficia primero a aquellos países en donde se encuentran basadas dichas multinacionales. No obstante, tras las declaraciones del 1 de julio de 2021, los países al parecer estarán facultados como excepción para aplicar el GloBE a multinacionales que no generen ingresos a nivel global superiores a EUR750 millones, lo cual permitiría que países en vías de desarrollo como México con multinacionales menores también sean beneficiados. A pesar de lo anterior, el beneficio económico para México de adoptar el impuesto mínimo global no sería significativo. Al ser un país importador de capitales con una cantidad mínima de multinacionales con operaciones lo suficientemente grandes en el extranjero, se esperaría que la generación de recursos tributarios por esta vía no fuera tan importante.

Siguientes pasos

El Inclusive Framework y la OCDE tienen como objetivo finalizar el acuerdo para octubre del presente y establecer un plan de implementación para el 2022 y 2023 que incluiría un modelo de legislación y guías. La intención es tener un convenio multilateral listo para firma en 2022. La implementación de los Pilares 1 y 2 está agendada para 2023.

Los avances en relación con GloBE han sido significativos y la meta sin duda está más cerca. Sin embargo, el reto continúa. Además del acuerdo a nivel OCDE e Inclusive Framework, faltaría diseñar e implementar estos acuerdos en la legislación doméstica de los países, así como en los tratados para evitar la doble tributación que las jurisdicciones tengan en vigor.

Notas 

1 El Pilar 1 no solo aplicaría en relación con compañías que prestan servicios digitales automatizados, sino también empresas orientadas al consumidor.

2 Este análisis deberá llevarse a cabo país por país.


La información contenida en esta alerta es para la educación y el conocimiento general de nuestros lectores. No está diseñada para ser, y no debe ser usada como, la única fuente de información cuando se analiza y resuelve un problema legal, y no debe sustituir la asesoría legal, que se basa en un análisis específico de los hechos. Además, las leyes de cada jurisdicción son diferentes y cambian constantemente. Esta información no tiene por objeto crear, y su recepción no constituye, una relación abogado-cliente. Si tiene preguntas específicas sobre una situación de hecho concreta, le instamos a que consulte a los autores de esta publicación, a su representante de Holland & Knight o a otro asesor legal competente.


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