22 de agosto de 2022

Corte Constitucional determina nuevas reglas sobre bienes baldíos en Colombia

Holland & Knight Alert
Jose V. Zapata | Esteban Garcia Jimeno

Finalmente, la Corte Constitucional de Colombia emitió su esperado fallo (Sentencia SU-288 de 2022) en relación con las sentencias en procesos de pertenencia que declaran la prescripción adquisitiva sobre predios sin antecedentes registrales o sobre los cuales no se evidenciaron los presupuestos para probar la propiedad privada según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1996.

En efecto, la Corte aborda la problemática planteada por parte de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) al interponer sendas acciones de tutela respecto de sentencias ejecutoriadas que declararon la prescripción a favor de particulares de 13 diferentes predios que, a juicio de la ANT, correspondían a baldíos de la Nación.

Ya desde la Sentencia T-488 de 2014 (Sentencia T-488), la Corte había sentado precedente respecto de la imposibilidad de obtener mediante un proceso de pertenencia la propiedad sobre éste tipo de bienes, revocando una sentencia que había decidido sobre la prescripción respecto de un predio baldío. Sin embargo, por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia STC-1776 de 2016, se apartó del referido precedente de la Corte Constitucional con el argumento de haber desconocido la presunción del artículo 1 de la Ley 200 de 1936, el cual establece que se presume como de propiedad privada todo predio explotado económicamente en la forma referida por dicha Ley.

Por supuesto la controversia generó un problema de seguridad jurídica respecto de predios que pudieran ser considerados baldíos bajo posesión u ocupación de personas e, incluso, respecto de predios que ya fueron objeto de procesos de pertenencia y hacían parte del tráfico jurídico.

Por tal razón, la Corte Constitucional decidió aprovechar los diferentes procesos derivados de acciones de tutela incoadas por la ANT, para efectos de procurar unificar la jurisprudencia y emitir reglas concretas con las cuales se revisen los diferentes casos de prescripciones adquisitivas de predios potencialmente baldíos. Como es práctica usual de éste tribunal, se tomó la decisión, pero se publicó simplemente el "Comunicado de Prensa" de la Sentencia SU-288 de 2022, lo que por supuesto deja muchos cuestionamientos en relación con el alcance de las decisiones. En todo caso, del "Comunicado de Prensa" se rescatan algunos aspectos relevantes que referimos a continuación:

  1. Una primera gran conclusión es que para la Corte Constitucional la Ley 160 de 1994 derogó tácitamente la presunción de la Ley 200 de 1936, que paradójicamente se había establecido para favorecer los derechos de campesinos que habían trabajado la tierra. En consecuencia, la única forma para probar la propiedad privada sobre un predio rural es acudir a lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, es decir, 1) acreditar el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o 2) con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (que era de 20 años para la fecha de la expedición de dicha ley).
  2. De lo anterior se desprende la posición de la Corte respecto de exigir la que en algún momento la doctrina denominó como "la prueba diabólica" para efectos de acreditar la propiedad privada. Tal concepto refería a la dificultad práctica de lograr acreditar los títulos originarios mediante los cuales el Estado había otorgado la propiedad sobre la tierra, incluso siendo necesario llegar a acreditar las cédulas reales de la corona española.
  3. Se crea en la práctica, por tanto, una presunción contraria respecto de la cual en todo proceso de pertenencia sobre predios rurales se deberá acreditar la propiedad privada en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, aunado al hecho de la intervención obligatoria de la ANT en todos estos procedimientos. Esto sin duda implicará un desincentivo grande a la formalización de la propiedad rural, en tanto expone a los eventuales interesados a riesgos de pérdida de su posesión u ocupación.
  4. La Corte relativiza el principio de cosa juzgada y la firmeza de las sentencias ejecutoriadas, en tanto considera que las sentencias respecto de procesos de pertenencia sobre predios que pudieran ser baldíos no le son oponibles al Estado, por lo que la ANT podría desconocerlas mediante procedimientos de clarificación de la propiedad.
  5. Se emiten, también, órdenes a diferentes estamentos del Estado con el fin de lograr la claridad catastral y registral respecto de los terrenos baldíos y la formalización de la propiedad rural. Dado el alto grado de informalidad en la propiedad rural en Colombia, el logro de tales finalidades representará un reto supremamente cuantioso para el gobierno, quien deberá procurar elevados recursos humanos y financieros en medio de las dificultades económicas del contexto nacional.
  6. Es preciso mencionar que la Corte hace una diferenciación entre las situaciones consolidadas desde la expedición de la Ley 160 de 1994 hasta la Sentencia SU-288 de 2022 y los procesos de pertenencia en curso o que se adelanten con posterioridad a dicha sentencia. Pareciera que las sentencias de pertenencia anteriores a la Ley 160 de 1994 no son afectadas por el fallo, lo que en todo caso no queda claro ni explícito en el "Comunicado de Prensa".
  7. Un punto que pareciera esbozar la Corte y que sería aplicable a todo el régimen de baldíos, pero que tampoco es totalmente claro, es el reconocimiento de diferentes regímenes históricos respecto de los bienes baldíos adjudicados bajo su vigencia. La Corte menciona expresamente que se dejan en firme las sentencias de pertenencia en cuanto (entre otros requisitos) "que los predios no superen el área máxima adjudicarle conforme a la legislación vigente en el momento en que se acreditó el inicio de la ocupación". Este punto, que pudiera ser relevante para dar cierta seguridad jurídica a la problemática sobre baldíos en el país, parece reconocer que las extensiones aplicables a los límites de acumulación dependen del régimen propio por el cual fue adjudicado, y no por las dimensiones actualmente vigentes de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF), tal y como lo asumió la Corte Suprema de Justica en un reciente fallo (Sentencia SC877 de 2022).

Es preciso mencionar que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-288 de 2022 establece 11 "Reglas", y "Subreglas", para efectos de tener en cuenta en los diferentes procesos de pertenencia sobre predios rurales, que resumiríamos así:

Regla 1: Siempre se debe informar a la ANT sobre los procesos de pertenencia de predios rurales.

Regla 2: La ANT debe intervenir con función "esencialmente probatoria", no como parte.

Regla 3: Derogación tácita de la presunción de propiedad privada sobre predios rurales explotados económicamente establecida en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936. No queda para nada claro (al menos con el "Comunicado de Prensa") la situación de posesiones u ocupaciones anteriores a la Ley 160 de 1994.

Regla 4: Como consecuencia de lo anterior, solamente se podrá acreditar la propiedad privada conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

Regla 5: La carga de la prueba de la propiedad privada sobre un predio rural es de quien pretenda la prescripción adquisitiva.

Regla 6: El juez en todo proceso de pertenencia sobre predios rurales debe recaudar de oficio las pruebas que acrediten lo certificado por el registrador de instrumentos públicos respecto de la propiedad privada de un pedio rural. En resumen, resta valor probatorio al certificado sobre propiedad privada que el Código General del Proceso establece el numeral 5° del artículo 375.

Regla 7: Funciones de la ANT en procesos de pertenencia. Se determinan a su vez 3 "Subreglas" que buscan 1) la reconstrucción de la historia del inmueble; 2) establecer la posición de la ANT respecto de la calidad del bien; y 3) determinación de la calidad de los demandantes, para efectos de proceder con los procesos de clarificación de propiedad y/o adjudicación según las normas establecidas en la normativa aplicable.

Regla 8: Cuando no se pueda acreditar la propiedad privada conforme al artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el juez deberá declarar la terminación anticipada del procedimiento y la ANT deberá proceder a iniciar los procedimientos de clarificación de la propiedad.

Regla 9: Las sentencias de pertenencia proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994 y con anterioridad a la Sentencia SU-288 de 1994, sobre predios rurales en los cuales no se haya acreditado la propiedad privada según el referido artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no le serán oponibles al Estado. Por tanto, la ANT debe iniciar los procesos de clarificación de propiedad y recuperación de baldíos, priorizando (mas no limitándose a) los predios con 1) "enormes extensiones de tierra en término absolutos"; y 2) "extensiones que exceden ampliamente la UAF en términos relativos". Es preciso mencionar que en ningún momento (al menos en el "Comunicado de Prensa") la Corte determina qué puede considerarse como una "enorme extensión de tierra", lo que sin duda generaría importantes cuestionamientos al momento de la interpretación de esta regla por parte de la ANT, los jueces y los particulares, con alto riesgos de subjetividad y disparidad de criterios.

Regla 10: Las autoridades deben reconocer las sentencias de pertenencia sobre predios rurales, siempre que se constate la existencia de las finalidades asignadas a los bienes baldío, incluyendo los requisitos subjetivos (calidad de los adjudicatarios) y objetivos (dimensiones y condiciones del bien) para la adjudicación.

Regla 11: Respecto de los casos bajo estudio, en los cuales se aplicó la presunción de propiedad privada de la Ley 200 de 1936, se entenderá que las sentencias de pertenencia incurrieron en un defecto sustantivo, pero se mantienen en firme (aun cuando no oponibles al Estado) en tanto se acreditaron los supuestos objetivos y subjetivos de la adjudicación.

Sin duda alguna, el Comunicado de Prensa suscita más preguntas y preocupaciones en cuanto a la seguridad jurídica y la aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima, tal y como se expone en el resumen del salvamento de voto emitido por el magistrado Alejandro Linares. Es de especial preocupación el silencio de la Corte (al menos en el Comunicado de Prensa) respecto de los efectos de la Sentencia SU-288 de 2020 sobre terceros adquirentes de buena fe, que basaron sus negocios jurídicos en la confianza legítima de las decisiones judiciales del Estado. Preocupa también la relativización de la certeza jurídica que brindan las decisiones judiciales ejecutoriadas y la merma en la confianza respecto del aparato judicial. Estaremos muy atentos a la expedición del fallo completo, para analizar su alcance real y sus efectos.

El equipo legal de la firma viene analizando cuidadosamente los cambios jurisprudenciales en materia de propiedad, áreas protegidas y ordenamiento territorial. Todo proyecto, obra o actividad tiene que prestar particular atención a estas situaciones jurídicas.

Si tiene inquietudes o dudas al respecto no dude en contactar a los autores.


La información contenida en esta alerta es para la educación y el conocimiento general de nuestros lectores. No está diseñada para ser, y no debe ser usada como, la única fuente de información cuando se analiza y resuelve un problema legal, y no debe sustituir la asesoría legal, que se basa en un análisis específico de los hechos. Además, las leyes de cada jurisdicción son diferentes y cambian constantemente. Esta información no tiene por objeto crear, y su recepción no constituye, una relación abogado-cliente. Si tiene preguntas específicas sobre una situación de hecho concreta, le instamos a que consulte a los autores de esta publicación, a su representante de Holland & Knight o a otro asesor legal competente.


Related Insights