Consejo de Estado de Colombia ordena tomar medidas en materia minero-ambiental

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de Colombia, con ponencia del Consejero Roberto Serrato, a través de sentencia del 4 de agosto del 2022, resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Minería y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales a la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2018 por parte de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca durante el trámite de una Acción Popular que fue iniciada por un grupo de personas naturales y jurídicas en la que se solicitó la protección de una serie de derechos colectivos.

La acción interpuesta demandó la protección de los derechos colectivos a:

• el goce de un ambiente sano
• la moralidad administrativa
• la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales
• la defensa del patrimonio público
• la seguridad y salubridad públicas

La protección solicitada tenía como fundamento:

• la desarticulación institucional entre el sector minero y ambiental
• el déficit de información y de ordenamiento minero-ambiental del territorio colombiano
• las debilidades del modelo de control y fiscalización de los títulos mineros en el país
• el desconocimiento del derecho a la consulta previa

Por lo anterior, los accionantes en su escrito solicitaron "prorrogar indefinidamente la suspensión del inicio de la radicación de las solicitudes de concesión minera"; "suspender indefinidamente el otorgamiento de títulos mineros" y, además que se tuvieran "por no presentadas las solicitudes de concesión minera (…) a partir del 2 de julio de 2013 en adelante", es decir, se pretendía la suspensión de los trámites de titulación minera o, lo que es lo mismo, que no se presentaran más propuestas de contrato de concesión minera y se desconocieran trámites en curso.

En la sentencia de primera instancia, se concedió parcialmente el amparo de los derechos colectivos objeto de la Acción Popular, indicando que, efectivamente, las entidades demandadas habían transgredido los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y a la defensa del patrimonio público y, además, no amparó la protección al derecho colectivo a la moralidad administrativa y a la seguridad y salubridad pública.

Entre otras cosas, el Tribunal había ordenado "suspender de forma inmediata los efectos de la Resolución no. 484 de 30 de octubre de 2012 proferida por la Agencia Nacional de Minería mediante la cual fijó la fecha de inicio de radicación de propuestas de contrato de concesión minera (…)". Lo anterior, fue modificado por el Consejo de Estado en su providencia, ya que, se entendió y se demostró que lo resuelto era desproporcionado y, realmente, no conducía a la defensa de los derechos colectivos que se transgredieron.

Siendo así, la sentencia de primera instancia fue apelada por las entidades demandas y de dicho recurso se ocupó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en una providencia que, de manera completa y en extenso, se encargó de dar cuenta de la realidad jurídica, jurisprudencial y tecnológica de la política minero-ambiental en Colombia, concluyendo y reconociendo la necesidad de establecer unas instrucciones que tendrán como objetivo "corregir las acciones y omisiones identificadas en materia de ordenamiento territorial minero-ambiental, desarticulación institucional y control y fiscalización ambiental de los títulos, que originaron la transgresión y la amenaza (a los derechos colectivos)".

Aunado a lo expuesto, si bien la sentencia confirmó parcialmente lo decidido en primera instancia, al entender que era necesario el amparo de los derechos colectivos objeto de la Acción Popular; también se encargó de modificar la suspensión del otorgamiento de títulos mineros en el país, ya que, dicha actuación "no garantizaría la corrección de las aludidas fragilidades políticas, legislativas, reglamentarias e institucionales, pero si generaría las consecuencias negativas a que aluden las entidades accionadas", esto, debido a que quedó demostrado durante el proceso que la actividad minera tiene efectos positivos "en el crecimiento económico del país (…) genera empleo, atrae inversión, subvenciona proyectos de desarrollo e incide en el aumento del PIB nacional" y, además, se probó que "los estados de moratoria, en general, siendo de carácter indefinido o no, no son eficaces para la solución de problemas específicos, su impacto no resuelve, sino que aplaza el problema (…)".

Las instrucciones que imparte la Alta Corte en materia minero-ambiental en el país son las siguientes:

• Las autoridades mineras y ambientales, deben cumplir lo dispuesto en el Código de Minas frente a la exclusión de áreas protegidas en el trámite de titulación, pero, respetando lo que la Corte Constitucional ha ordenado en diversas sentencias. Esto, debido a que a juicio de la Alta Corte la interpretación y aplicación de las normas del Código de Minas "ha partido de una visión restrictiva que desconoce parcialmente la ratio decidendi de las (sentencias) C-339 de 2002 y C-433 de 2009" y, además, estableció que:

"(…) el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería, al momento de aplicar los artículos 34 y 36 del estatuto minero, siguieron un criterio restrictivo que desconocía la interpretación dada por la Corte Constitucional al segundo inciso del artículo 34 y a la declaratoria parcial de inexequibilidad del artículo 36.

Entonces, como la misma ley especial minera, al margen de los efectos de la cosa juzgada constitucional, desde el 7 de mayo de 2002, había incluido otras categorías legales de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables como susceptibles de generar los efectos de la exclusión, es claro que la forma en que fueron aplicados en la praxis dichos preceptos normativos constituye una amenaza y transgresión de los derechos colectivos."

• En el término de dos años, el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, deben revisar y ajustar la plataforma ANNA Minería, de manera tal que se implemente un módulo que permita "en tiempo real" tramitar y fiscalizar el componente ambiental de los títulos mineros.
• En el término de 12 meses, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, deben coordinar con las autoridades mineras y ambientales que consideren necesarias la elaboración de un documento de diagnóstico sobre los proyectos mineros superpuestos con zonas ambientalmente protegidas, los impactos ambientales de proyectos sin licencia ambiental en la fase de exploración y los proyectos mineros que no son fiscalizados desde esta fase. Este documento debe servir como insumo para elaborar un inventario de Pasivos Ambientales Mineros y, además, en un plazo de cinco años se debe ejecutar un "plan preventivo y correctivo" para corregir las problemáticas identificadas en el diagnóstico y el inventario de pasivos ambientales.
• El Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deben preparar, revisar y formular proyectos de ley y proyectos de reglamento que se ocupen de: 1) el procedimiento de titulación minera, 2) figuras jurídicas de conservación de la biodiversidad, 3) regulación de pasivos ambientales y 4) la exigencia de una licencia ambiental desde la etapa de exploración de los títulos mineros.
• En el término de un año, se deben actualizar las guías minero-ambientales y los términos de referencia que deben alinearse a lo indicado en el artículo 19 de la Ley 1753 de 2015 (mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un título en la pequeña minería).
• Se debe instalar, en un término de 15 días, una mesa de trabajo interinstitucional que tendrá como objetivo proponer y ejecutar las acciones pertinentes para mejorar el relacionamiento de los sectores minero y ambiental.
• En un término de seis meses, se debe actualizar la Política Minera Nacional con el fin de que esta sirva para superar los problemas relacionados en la Providencia: 1) el insuficiente ordenamiento territorial en la industria minero-ambiental, 2) desarticulación institucional y 3) debilidad en el control y la fiscalización de los títulos mineros.
• El Ministerio de Minas y Energía debe garantizar que la planeación sectorial de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), resulte armónica con la Política Minera Nacional.
• Se ordenó que diversos Ministerios y entidades, coadyuven el cumplimiento de las órdenes impuestas en la sentencia y, en ese mismo sentido, se exhortó a la Procuraduría General de la Nación para que velara por el cumplimiento del fallo y de las órdenes que se impartieron.

Esta sentencia, que busca ser un hito para la industria minera en el país y su necesidad de armonizar su crecimiento con los lineamientos ambientales y la procura del desarrollo sostenible, debe convertirse en la oportunidad para que las autoridades mineras y ambientales coordinen sus actuaciones de manera que se fortalezca la fiscalización minera y el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los titulares mineros con el Estado, el ambiente y las comunidades.

Lo anterior, sin perjuicio de mantenerse vigilante frente a las posibles transgresiones de las funciones de los jueces, al procurar definir con fuerza de sentencias, asuntos que pueden ser de competencia de la rama ejecutiva o legislativa, fenómeno que se ha dado en otros casos relacionados con esta industria.

En suma, la efectividad y eficiencia de las órdenes impartidas por la Alta Corte debe ser objeto de seguimiento y análisis, ya que, es necesario que estas no obstaculicen el trámite de titulación minera y, mucho menos, que impidan el desarrollo de proyectos mineros que se encuentren actualmente en ejecución. Resulta esencial comprender las implicaciones de esta decisión en materia minero-ambiental para dar cuenta de la manera en la que las órdenes dispuestas, modifican el actuar de las autoridades y titulares mineros.

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