Corte Constitucional finalmente emite sentencia con nuevas reglas sobre baldíos en Colombia

La Corte Constitucional de Colombia (la Corte) finalmente publicó la Sentencia SU-288 de 2022 (la Sentencia), en la cual se pronunció acerca de las sentencias en procesos de pertenencia que declararon la prescripción adquisitiva sobre predios sin antecedentes registrales o sobre los cuales no se evidenciaron los presupuestos para probar la propiedad privada, según lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. La decisión había sido previamente anunciada en el comunicado de prensa del 26 del 18 de agosto de 2022, en el cual se resumieron las reglas y subreglas aplicables a cada uno de los casos en los que pretenda la adquisición de predios por medio de dichos procesos de pertenencia.

En la Sentencia se hace una detallada descripción de cada uno de los casos en los cuales se decidieron acciones de tutela con fallos divergentes dada la aplicación de precedentes contradictorios entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. La Corte abordó la problemática planteada por parte de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para efectos de obtener la revisión de sentencias ejecutoriadas que declararon la prescripción a favor de particulares de 13 diferentes predios que, a juicio de la ANT, correspondían a baldíos de la nación.

Importante mencionar la controversia suscitada por la aplicación divergente de varios jueces y tribunales de los precedentes de la Corte Constitucional (principalmente la Sentencia T-488 de 2014) en los cuales la Corte Constitucional había determinado que los fallos en proceso de pertenencia sobre predios en los cuales no se acreditaba el derecho de propiedad conforme a la Ley 160 de 1994 no eran oponibles al estado, contrastando con la aplicación de los precedentes de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia STC 12184 de 2016, STC 16924 del 2016 y STC-1776 de 2016), en los que se apartó de lo establecido por la Corte Constitucional, bajo el argumento de haber desconocido la presunción del artículo 1° de la Ley 200 de 1936, mediante el cual se presume como de propiedad privada todo predio explotado económicamente en la forma referida por dicha ley.

Dada esta disparidad de criterios, la Sentencia pretende la unificación del precedente jurisprudencial para efectos de brindar mayor seguridad jurídica en relación con la problemática relativa a los bienes baldíos de la nación. En todo caso, no sobra advertir los efectos potenciales respecto de afectación de situaciones jurídicamente consolidadas según las decisiones específicas de casos concretos, como se menciona más adelante, especialmente para aquellos predios que pudieran ser considerados baldíos bajo posesión u ocupación de personas e, incluso, respecto de predios que ya fueron objeto de procesos de pertenencia y hacían parte del tráfico jurídico.

Para tales efectos, se emitieron reglas concretas con las cuales se revisen los diferentes casos de prescripciones adquisitivas de predios potencialmente baldíos.

Desafortunadamente, como se anticipaba con el comunicado de prensa, la Corte no aborda de fondo toda la problemática asociada a los bienes baldíos, sino que se concentra en determinar las reglas para los procesos de pertenencia. Se desaprovecha la oportunidad para establecer reglas claras respecto del tratamiento de bienes baldíos adjudicados, los regímenes jurídicos aplicables, su ultraactividad o los límites de cada régimen frente a la problemática de la acumulación.

Sin perjuicio de lo anterior, sí es factible apreciar un estudio histórico de la regulación constitucional y legal de los bienes baldíos, y algunas referencias concretas en relación con la aplicación de los regímenes anteriores a situaciones consolidadas con base en tales normas. Esta interpretación de la Sentencia podría dar algunas luces frente a discusiones suscitadas actualmente respecto de la aplicación de las restricciones y límites establecidos en la Ley 160 de 1994 a predios adjudicados bajo normatividades anteriores.

Al respecto, la Corte efectúa el recuento histórico de los límites en cuanto a las extensiones máximas adjudicables y su variación en el tiempo, así como la referencia a los efectos del tránsito constitucional con la expedición de la Constitución de 1991 y la posterior reglamentación de la Ley 160 de 1994. Al respecto la Corte anota que "el tránsito constitucional que no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada". Así mismo, menciona las reglas del Decreto 2664 de 1994, posteriormente modificado por el Decreto 982 de 1996, que dispone: "[E]n los procedimientos de titulación de baldíos o de recuperación de los indebidamente ocupados, iniciados antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, las situaciones jurídicas definidas o consumadas bajo la vigencia de la ley anterior, lo mismo que los efectos producidos por tales situaciones antes de que entrara a regir la ley nueva, quedan sometidos a la Ley 135 de 1961 y los Decretos 2275 de 1988 y 1265 de 1977, con las modificaciones introducidas hasta la Ley 30 de 1988. Se aplicarán las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y las del presente Decreto, a las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la ley anterior, pero que aún estaban en curso o no se habían definido cuando aquella entró a regir, lo mismo que a sus efectos".

En razón a lo anterior, se puede deducir que para la Corte Constitucional cada predio adjudicado se encuentra regido por el marco normativo bajo el cual fue expedido y las situaciones consolidadas no se afectan debido a la expedición de la Ley 160 de 1994. Esta posición puede ayudar a solucionar graves problemáticas de seguridad jurídica que sentencias recientes, tanto del Consejo de Estado como de la Corte Suprema de Justicia, han generado dada la generalización que se ha hecho tanto de las restricciones de la Ley 160 de 1994 como del comunicado de prensa de la Sentencia bajo análisis.

Volviendo a la problemática concreta de la Sentencia, una importante conclusión es que, para la Corte Constitucional, la presunción del artículo 1 de la Ley 200 de 1936 únicamente produce efectos en cuanto a la forma de explotación de los bienes, mas no a la forma de establecer la propiedad privada sobre los mismos. En la práctica, la Ley 160 de 1994 derogaría tácitamente la presunción respecto de la cual un predio explotado económicamente se reputa de propiedad privada. En consecuencia, la única forma para probar la propiedad privada sobre un predio rural es acudir a lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, es decir, 1) acreditar el título originario expedido por el estado que no haya perdido su eficacia legal, o 2) con los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (que era de 20 años para la fecha de la expedición de dicha ley).

En tal contexto se reitera la viabilidad de la denominada "prueba diabólica" para efectos de acreditar la propiedad privada. Tal concepto refería a la dificultad práctica de lograr acreditar los títulos originarios mediante los cuales el estado había otorgado la propiedad sobre la tierra, incluso siendo necesario llegar a acreditar las cédulas reales de la corona española.

Se crea en la práctica, por tanto, una presunción contraria respecto de la cual en todo proceso de pertenencia sobre predios rurales se deberá acreditar la propiedad privada en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, aunado al hecho de la intervención obligatoria de la ANT en todos estos procedimientos. Como anticipamos en la publicación anterior dado el comunicado de prensa, estos parámetros y requerimientos serán un desincentivo relevante a la formalización de la propiedad rural, en tanto expone a los eventuales interesados a riesgos de pérdida de su posesión u ocupación.

También, la Corte relativiza el principio de cosa juzgada y la firmeza de las sentencias ejecutoriadas proferidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994, en tanto de no haberse acreditado la propiedad no le son oponibles al estado y la ANT podría desconocerlas mediante procedimientos de clarificación de la propiedad. Importante mencionar en este punto la claridad de la Corte Constitucional en relación con la aplicación de dichas disposiciones a las situaciones consolidadas con posterioridad a la Ley 160 (tal y como se precisa en la Regla 9). Es preciso mencionar que la Corte hace una diferenciación entre las situaciones consolidadas y los procesos de pertenencia iniciados con anterioridad a la expedición de la Sentencia (18 de agosto de 2022). Las reglas contenidas en la Sentencia aplican únicamente para procesos de pertenencia iniciados con posterioridad a su expedición. Por lo tanto, las sentencias de pertenencia anteriores a la Ley 160 de 1994 no son afectadas por el fallo. Esto lleva claramente a deducir que interpretaciones como la efectuada por el Consejo de Estado (la Sentencia del 21 de noviembre de 2022, Radicación No. 45919) sobre la inoponibilidad de sentencias emitidas con anterioridad a la Ley 160, no están acorde con el precedente establecido por la Corte Constitucional.

Se reiteran, por otra parte, las órdenes a diferentes estamentos del estado con el fin de lograr la claridad catastral y registral respecto de los terrenos baldíos y la formalización de la propiedad rural. Dado el alto grado de informalidad en la propiedad rural en Colombia, el logro de tales finalidades representará un reto supremamente cuantioso para el gobierno, quien deberá procurar elevados recursos humanos y financieros en medio de las dificultades económicas del contexto nacional.

Finalmente, a continuación, se resumen las reglas y subreglas previamente establecidas en el comunicado de prensa, para efectos de tener en cuenta en los diferentes procesos de pertenencia sobre predios rurales:

• Regla 1: Siempre se debe informar a la ANT sobre los procesos de pertenencia de predios rurales.
• Regla 2: La ANT debe intervenir con función "esencialmente probatoria", no como parte.
• Regla 3: Hay derogación tácita de la presunción de propiedad privada sobre predios rurales explotados económicamente establecida en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936. No queda para nada claro (al menos con el comunicado de prensa) la situación de posesiones u ocupaciones anteriores a la Ley 160 de 1994.
• Regla 4: Como consecuencia de lo anterior, solamente se podrá acreditar la propiedad privada conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
• Regla 5: La carga de la prueba de la propiedad privada sobre un predio rural es de quien pretenda la prescripción adquisitiva.
• Regla 6: El juez en todo proceso de pertenencia sobre predios rurales debe recaudar de oficio las pruebas que acrediten lo certificado por el registrador de instrumentos públicos respecto de la propiedad privada de un pedio rural. En resumen, resta valor probatorio al certificado sobre propiedad privada que el Código General del Proceso establece el numeral 5° del artículo 375.
• Regla 7: Para los funciones de la ANT en procesos de pertenencia, se determinan a su vez tres "subreglas" que buscan 1) la reconstrucción de la historia del inmueble; 2) establecer la posición de la ANT respecto de la calidad del bien; y 3) determinación de la calidad de los demandantes, para efectos de proceder con los procesos de clarificación de propiedad y/o adjudicación según las normas establecidas en la normativa aplicable.
• Regla 8: Cuando no se pueda acreditar la propiedad privada conforme al artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el juez deberá declarar la terminación anticipada del procedimiento y la ANT deberá proceder a iniciar los procedimientos de clarificación de la propiedad.
• Regla 9: Las sentencias de pertenencia proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994 y con anterioridad a la Sentencia SU-288 de 1994, sobre predios rurales en los cuales no se haya acreditado la propiedad privada según el referido artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no le serán oponibles al estado. Por tanto, la ANT debe iniciar los procesos de clarificación de propiedad y recuperación de baldíos, priorizando (mas no limitándose a) los predios con 1) "enormes extensiones de tierra en término absolutos"; y 2) "extensiones que exceden ampliamente la UAF en términos relativos". Es preciso mencionar que en ningún momento (al menos en el comunicado de prensa) la Corte determina qué puede considerarse como una "enorme extensión de tierra", lo que sin duda generaría importantes cuestionamientos al momento de la interpretación de esta regla por parte de la ANT, los jueces y los particulares, con alto riesgos de subjetividad y disparidad de criterios.
• Regla 10: Las autoridades deben reconocer las sentencias de pertenencia sobre predios rurales, siempre que se constate la existencia de las finalidades asignadas a los bienes baldío, incluyendo los requisitos subjetivos (calidad de los adjudicatarios) y objetivos (dimensiones y condiciones del bien) para la adjudicación.
• Regla 11: Respecto de los casos bajo estudio, en los cuales se aplicó la presunción de propiedad privada de la Ley 200 de 1936, se entenderá que las sentencias de pertenencia incurrieron en un defecto sustantivo, pero se mantienen en firme (aun cuando no oponibles al estado) en tanto se acreditaron los supuestos objetivos y subjetivos de la adjudicación.

Preocupa el silencio de la Corte respecto de los efectos de la Sentencia sobre terceros adquirentes de buena fe, que basaron sus negocios jurídicos en la confianza legítima de las decisiones judiciales del estado. Preocupa también la relativización de la certeza jurídica que brindan las decisiones judiciales ejecutoriadas y la merma en la confianza respecto del aparato judicial.

Seguiremos con estricto seguimiento de las consecuencias, reglamentaciones y efectos que se generen a partir de la expedición de la Sentencia, así como a los pronunciamientos de las autoridades públicas para comunicarlas y analizarlas frente a problemáticas concretas. Todo proyecto, obra o actividad sobre suelo rural tiene que prestar particular atención a estas situaciones jurídicas.

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